Paragraaf 7: Grondbeleid

Visie en uitvoering Grondbeleid

De grondexploitaties worden uitgevoerd binnen diverse (beleids-) kaders. Voorbeelden van deze kaders zijn de wettelijke regelgeving vanuit de BBV en de gemeentelijke financiële verordening, de nota grondbeleid en grondprijzenbeleid, de kadernota Weerstandsvermogen en risicomanagement, de parameters voor rente en indexatie, de meerjarenprogramma's voor woon- en werklocaties. Al deze elementen vormen de uitgangspunten voor het herijken en doorrekenen van de geraamde kosten en opbrengsten binnen de grondexploitaties.

Gemeentelijke kaders en nota's
Het grondbeleid speelt een ondersteunende rol bij het realiseren van de ambities en de ontwikkeling van de gemeente Groningen. De omgevingsvisie ‘Levende Ruimte’ is het ruimtelijk kader waarbinnen het grondbeleid uitgevoerd wordt. De gemeente Groningen oefent een situationeel grondbeleid uit, wat betekent dat afhankelijk van de opgave actief of passief grondbeleid plaatsvindt.

In 2024 heeft het college van de gemeente Groningen de herziene Nota Grondprijzenbeleid vastgesteld. Deze nota geeft het kader voor de te realiseren opbrengsten in de grondexploitaties. In 2025 is ook het Grondprijzenoverzicht 2026 vastgesteld. Dit is een tabel met de grondprijzen die de gemeente Groningen hanteert per 1/1/2026. Bij het bepalen van het benodigd weerstandsvermogen voor de risico's in de grondexploitaties wordt de systematiek gehanteerd uit de door de raad vastgestelde kadernota Weerstandsvermogen en Risicomanagement.

Gehanteerde parameters rente en indexen
Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om realistische parameters te hanteren om tot een goede en betrouwbare waardering te komen van de gemeentelijke grondexploitaties. De gehanteerde parameters hebben een belangrijke invloed op het financieel resultaat. Om tot realistische parameters wordt er een nota parameters opgesteld waarin adviezen van o.a. Metafoor, CBS, andere marktpartijen en onderzoekinstellingen samenkomen. Normaliter worden bij de actualisatie voor de gemeenterekening dezelfde parameters gebruikt als bij de laatste herziening die bij de begroting zijn vastgesteld. Vanwege gewijzigde marktomstandigheden is er voor gekozen daar bij de jaarrekening 2025 van af te wijken. Er wordt op onderdelen uitgegaan van een hoger kostenstijgingspercentage en een hoger opbrengstenstijgingspercentage, hierover is de raad in een aparte brief geïnformeerd. Hierdoor wordt bij de gemeenterekening 2025 een meer betrouwbare waardering van de grondexploitaties verkregen.

De hierna volgende parameters zijn gehanteerd voor het actualiseren van de grondexploitaties. Door projectspecifieke omstandigheden, zoals bijvoorbeeld gemaakte afspraken met marktpartijen, is er maatwerk nodig en wordt er afgeweken van de vastgestelde parameters. Dit speelt bij o.a. de volgende grondexploitaties: Europapark, Oosterhamrikzone en de Theda Mansholtlocatie.

Parameters bij actualisatie grondexploitaties

Bij de grondexploitaties met een looptijd langer dan 10 jaar wordt er conform BBV regelgeving, als risico beheersmaatregel, geen indexering gerekend over de opbrengsten die verder liggen dan 10 jaar. Met ingang van dit boekjaar mag er volgens de BBV regelgeving bij een looptijd van meer dan 10 jaar geen winst worden genomen. De impact van deze beheersmaatregel op het financieel resultaat is beschreven onder de kop winsten.

Uitvoering van het grondbeleid
De grondexploitaties worden uitgevoerd binnen diverse (beleids)kaders. Er zijn twee programma’s in het bijzonder van belang voor het grondbeleid: 1. Economie en werkgelegenheid, 2. Wonen.

Economie en werkgelegenheid
De groei van de werkgelegenheid in de gemeente zet door. Op 1 april 2024 had de gemeente Groningen 177.138 banen. De werkgelegenheid nam sindsdien met 3.841 banen toe tot 180.979 banen per 1 april 2025. Zie ‘deelprogramma 1.1: Economie en werkgelegenheid’ voor verdere duiding van deze cijfers.

Het ruimtelijk beleid voor economische functies is vastgelegd in de Strategie werklocaties (2021). In de brief Ruimte voor economie van 26 april 2023 heeft het college de raad geïnformeerd over de strategie, op basis van de marktanalyse bedrijventerreinen en de marktanalyse kantoren die het college wil voeren m.b.t. bedrijventerreinen en kantoorontwikkeling. In het beleidskader Strategie werklocaties (2021) hebben we aangekondigd een vestigingskader op te willen stellen om te kunnen sturen op onze gronduitgifte. Dit nieuwe vestigingskader bedrijventerreinen is in 2025 uitgewerkt en door het college vastgesteld.. Het vestigingskader van de gemeente Groningen is een beleidsinstrument dat de voorwaarden en richtlijnen vastlegt voor het gebruik en de ontwikkeling van bedrijventerreinen. Het dient als basis voor de selectie van bedrijven en stuurt de keuze van locaties bij gronduitgifte.

Met de groei van de werkgelegenheid zet de vraag naar bedrijfskavels de komende jaren door. Om de groei ruimtelijk te kunnen faciliteren zal naast het programmeren van werk in gemengd woon-werkgebied en intensiever gebruik van de bestaande werklocaties ook uitbreiding van de voorraad bedrijventerreinen nodig zijn.

Aanbod bedrijventerreinen
Het beschikbare aanbod van nieuwe bedrijventerreinen is afgenomen door de verkopen van bedrijvenkavels in Westpoort fase 1 en RoodeHaan. Per 2025 was er nog 118,3 hectare bedrijventerrein beschikbaar en per 2026 bedraagt het aanbod 116,6 hectare, waarvan 68,9 hectare gepland in de periode t/m 2035 (zie tabel). Dit is inclusief de te realiseren bedrijventerreinen binnen de gebiedsontwikkelingen: Meerstad, De Suikerzijde en Stadshavens.*

*De gebiedsontwikkelingen die in bv’s zijn georganiseerd worden niet in de jaarrekening van de gemeente verantwoord aangezien dit externe bedrijven zijn. Het resultaat van de grondexploitaties van bv’s wordt meegenomen bij de waardering van de leningen. Voor de volledigheid is de gronduitgifte wel opgenomen en toegelicht in de onderstaande overzichten.  

Prognose gronduitgifte voor bedrijventerreinen

De uitgifte van 1,44 hectare is lager dan de geprognosticeerde 3,4 hectare voor 2025. Daarbij dient het volgende opgemerkt te worden:

• De uitgifte op Westpoort I is een gemiddelde raming over de jaren. Feitelijk vindt de uitgifte meer ‘schoksgewijs’ plaats.
• Voor de resterende 10 hectare blijft de belangstelling op Zernike achter.
• De kans is aanwezig dat als gevolg van netcongestie potentiële ondernemers terughoudend zijn in de aankoop van grond. Hoewel een algemeen vertraging risico deel uitmaakt van de berekening van het algemene weerstandsvermogen van de gemeente, is het temporiseren van de uitgifte in de begroting op zijn plaats en daarom zijn de grondexploitatie Zernike, Roodehaan, Westpoort fase 1, Alo-locatie getemporiseerd met de eerste grondverkoop geprognosticeerd in 2028.

Aanbod kantoren en commercieel programma gemengd gebied
De marktruimte voor kantoren in Groningen verschilt per locatietype. Marktruimte voor kantoren is er met name op centrumlocaties/OV-knooppunten (Hoofdstation), Europapark en campuslocaties. Op andere locatietypen zoals snelweglocaties, overige OV-knooppunten en solitaire kantoren in woonwijken en op bedrijventerreinen wordt geen groei voorzien. Daarnaast is het nodig commercieel programma/bedrijvigheid in gemengd gebied te programmeren om naast bedrijventerreinen en kantoorlocaties de groei van de werkgelegenheid ruimtelijk te kunnen faciliteren. Hiertoe is in de BV’s Meerstad, De Suikerzijde en Stadshavens plancapaciteit opgenomen. In onze grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen is voor kantoren en commercieel programma bedrijvigheid totaal circa 242.000 m ² bvo opgenomen als harde plancapaciteit. Het grootste deel hiervan zit in de plancapaciteit van de BV’s en wordt niet in de jaarrekening van de gemeente verantwoord aangezien dit externe bedrijven zijn.

Prognose gronduitgifte voor kantoren en commercieel

Aanbod Maatschappelijk en overig
In zowel de gemeentelijke grondexploitaties en die van de BV’s hebben we voor de volgende locaties ontwikkelruimte opgenomen voor maatschappelijke maatschappelijke en overige ontwikkelingen. Bijvoorbeeld voor scholen en onder andere nutsbedrijven. In 2025 is op deze locaties geen grond uitgegeven.

Wonen
In de gemeente Groningen is het prettig wonen, studeren, werken en recreëren. Deze unieke combinatie zorgt ervoor dat steeds meer mensen in en rondom de stad Groningen willen wonen. De actuele bevolkingsprognose laat zien dat we tot 2044 richting de 282.000 inwoners groeien. In combinatie met de meer algemene (landelijke) druk op de woningmarkt, zorgt dit voor een gespannen situatie op de woningmarkt in de gemeente Groningen. Het is dan ook zaak om de komende jaren duizenden woningen bij te bouwen. Hierbij dient een fors aandeel beschikbaar te komen voor sociale huur en het middensegment (zowel koop als huur). We beogen het toevoegen van circa 1.500 woningen per jaar. Deze woningen moeten door middel van gemeentelijke grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen (BV’s) worden gerealiseerd, maar ook door realisatie op gronden van corporaties en marktpartijen. Er worden tevens woningen toegevoegd door transformatie, verdichting, splitsing en optopping.

De basis voor onze opgave zijn de omgevingsvisie 'Levende Ruimte'  en de 'Woonvisie, een thuis voor iedereen'  . In 2025 is er gewerkt aan het opstellen van het nieuwe volkshuisvestingsplan ‘Bouwen aan Gronings Woongeluk. Het volkshuisvestingsplan is eind december 2025 behandeld door het college en begin 2026 vastgesteld door de Raad. Met het volkshuisvestingsplan werken we aan een versnelling van de woningbouw, het beter benutten van de bestaande woningvoorraad, toekomstbestendige woningen en een Groningen voor iedereen. De opgave is om voor de periode 2026 – 2036 de woningvoorraad uit te breiden met circa 16.000 woningen. Het volkshuisvestingsplan (vhvp) is de opvolger van de woonvisie 2020-2025.
Een deel van de woningbouw wordt ontwikkeld binnen de gemeentelijke grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen. Een ander deel zal op locaties/gronden van private partijen/ontwikkelaars gerealiseerd worden.

In 2025 is in de gemeentelijke grondexploitaties, De Suikerzijde en in Meerstad grond uitgegeven voor in totaal 964 woningen.

De op de volgende pagina weergeven grafiek geeft de prognose weer van verkoop van grond voor woningbouw in de gemeentelijke vastgestelde grondexploitaties inclusief Meerstad, Suikerzijde en Stadshavens. Het realiseren en opleveren van woningen/appartementen vindt later plaats.

Prognose gronduitgifte voor woningbouw

De in de vastgestelde grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen opgenomen woningbouw is onvoldoende om de opgave voor de komende jaren te realiseren. Naast de reeds in uitvoering zijnde vastgestelde projecten wordt daarom, naast de overige ontwikkelingen op gronden in privaat bezit, een aantal grote woningbouwplannen ontwikkeld zoals o.a. Spoorkwartier, De Nieuwe Held en de Travertijnstraat.

Voor de ontwikkeling van de gemeente zijn forse investeringen gedaan in het verwerven, planontwikkelings-kosten en het bouw- en woonrijp maken van de gronden, zowel binnenstedelijk als ook in uitleggebieden. Daarnaast moeten kosten worden gemaakt om nieuwbouwlocaties optimaal in te passen in de bestaande stad. Denk hierbij aan kostbare investeringen in wegen, bruggen, tunnels, parken enzovoort. Dit maakt de financiële haalbaarheid van ruimtelijke ontwikkelingen een lastige en belangrijke opgave voor de komende jaren. Deels zijn hiervoor middelen vanuit het SIF beschikbaar, maar ook wordt een beroep gedaan op subsidiestromen zoals de woningbouwimpuls van het Rijk.